ПОЗИЦИЯ РСПП
по проекту федерального закона № 717365-7 «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха»
Проект федерального закона предоставляет Минприроды России и Росприроднадзору ряд новых полномочий и одновременно возлагает на субъекты экономической деятельности финансовые обязательства, сохраняя при этом риски превышения объема расходов и потерь над размером предотвращенного ущерба.
Законопроектом органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделяются не только полномочиями по формированию комплексных планов по снижению выбросов в городах, но и правом согласовывать аналогичные планы, разрабатываемые компаниями. Это создает острейший конфликт интересов и, как следствие, влечет высокие риски дисбаланса между объемами сокращений выбросов, планируемых в рамках указанных комплексных планов, устанавливаемых для индустриальных компаний и иных объектов, расположенных на данной территории. При этом отсутствует механизм арбитража для рассмотрения возможных споров.
Исключение возможных необоснованных финансовых и административных рисков в рамках реализации предлагаемой концепции должно быть обеспечено путем закрепления в законопроекте, а также в соответствующих подзаконных актах норм, устанавливающих прозрачный и справедливый механизм формирования квот и распределения финансовой нагрузки и способствующих выбору оптимальных подходов к решению проблемы избыточного загрязнения атмосферного воздуха на отдельных территориях.
- Об изменениях общих норм природоохранного законодательства
Отдельные изменения, вносимые законопроектом в действующие законодательные акты Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды, вне связи с целями и задачами, поставленными в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», избыточно ограничивают деятельность хозяйствующих субъектов на территории всей страны.
1. Подпунктом «б» пункта 8 статьи 7 законопроекта вводится норма, предусматривающая проведение любыми хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, инвентаризации стационарных источников и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, включая выбросы от передвижных источников, которые постоянно или временно эксплуатируются (функционируют) на объекте.
Такой подход представляется непоследовательным: законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды не предусмотрено установление природоохранных нормативов или иных ограничений для передвижных источников выбросов. Нормы Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее – закон № 96-ФЗ), касающиеся инвентаризации источников выбросов, были скорректированы с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым было установлено, что такая инвентаризация проводится исключительно в отношении стационарных источников выбросов.
Природоохранный смысл предлагаемой новеллы в виде введения требования об инвентаризации передвижных источников выбросов загрязняющих веществ также неочевиден: передвижные источники выбросов, используемые исключительно на территории предприятий, являются низкими источниками с холодным выбросом, т.е. загрязнение, создаваемое ими, практически лишено возможности распространяться за пределы рабочей зоны, не являющейся объектом природоохранного регулирования. Напротив, учету для целей адекватного прогнозирования состояния атмосферного воздуха и разработки мер, направленных на его улучшение, должен подлежать личный и коммерческий автотранспорт, свободно перемещающийся непосредственно в пределах населенного пункта. Однако данному вопросу в законопроекте не уделяется должного внимания.
Работы по проведению инвентаризации представляют собой платную услугу, оказываемую природопользователям коммерческими организациями, т.е. предлагаемые изменения напрямую ведут к увеличению расходов промышленности на территории всей страны.
Таким образом, проектируемая норма никак не связана с задачей законопроекта – улучшением качества атмосферного воздуха в отдельных населенных пунктах и подлежит исключению из законопроекта.
2. Абзацем восьмым пункта 5 статьи 7 законопроекта устанавливается, что при наличии сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха в отношении загрязняющих веществ, по которым на конкретной территории наблюдения государственного мониторинга атмосферного воздуха не осуществляются, фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха определяется на основании данных сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха. Таким образом, для целей установления ограничений для хозяйствующих субъектов (в частности, для определения предельно допустимых выбросов с использованием такого «расчетного» фона) на территории всей страны законопроектом предлагается напрямую использовать данные сводных расчетов, а не результаты натурных измерений.
В условиях отсутствия должного опыта применения инструментария сводных расчетов на территории всей страны, не сформированной методической и нормативно-правовой базы сами по себе результаты сводных расчетов, не верифицированные на практике посредством длительных наблюдений, ни при каких обстоятельствах не могут служить основанием для установления ограничений на деятельность хозяйствующих субъектов. Любой из факторов – некорректность, в том числе вследствие отсутствия должной апробации соответствующих методик, техническая ошибка в расчетной модели, намеренное искажение данных – может повлечь за собой неправомерное установление ограничений на деятельность неопределенного круга лиц.
Учитывая изложенное, полагаем необходимым исключить указанные положения из законопроекта или, по меньшей мере, дополнить законопроект нормами, устанавливающими право любого заинтересованного лица оспорить результаты сводных расчетов путем проведения сличительных натурных испытаний.
3. В статье 7 законопроекта предлагается наделить Росприроднадзор правом проводить внеплановые выездные проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в период неблагоприятных метеорологических условий при условии извещения органов прокуратуры о проведении таких проверок. Данная норма представляется избыточной, так как сами по себе неблагоприятные погодные условия ещё не свидетельствуют о нарушениях или предпосылках к нарушению природоохранного законодательства хозяйствующими субъектами.
В связи с этим положения законопроекта, устанавливающие безусловные полномочия Росприроднадзора по проведению внеплановых проверок в период неблагоприятных метеорологических условий предлагается доработать, указав на необходимость подтверждения фактов превышения допустимых значений воздействия хозяйствующим субъектом.
4. Абзацем вторым пункта 2 статьи 8 законопроекта предлагается внести изменения в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – закон № 7-ФЗ), предусматривающие, что затратами на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду для целей данной статьи признаются документально подтвержденные расходы на финансирование мероприятий, предусмотренных пунктом 4 статьи 17 закона № 7-ФЗ и включенных в план мероприятий по охране окружающей среды, согласованный с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Какое-либо обоснование предлагаемых изменений разработчиками не представлено, при этом соответствующие нормы предлагается распространить на всех без исключения природопользователей в отсутствии какой-либо видимой связи с целями и задачами законопроекта и без установления правил и принципов проведения такого согласования.
В представленной редакции соответствующие положения следует считать коррупциогенным фактором и исключить из законопроекта. Аналогичные нормы необходимо исключить и из пункта 2 статьи 10 законопроекта.
II. Об отдельных положениях законопроекта по вопросам проведения эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ
5. Пункт 3 статьи 4 законопроекта избыточно перегружен схожими полномочиями Росприроднадзора, предполагая одновременно полномочия надзорного органа по определению допустимых вкладов концентраций для квотируемых объектов (подпункт «в») и по установлению квот выбросов для предприятий (подпункт «г»).
В силу того, что допустимые вклады концентраций для всех квотируемых объектов представляют собой лишь условные величины, сумма которых обеспечивает в заданной точке качество атмосферного воздуха, соответствующее установленным гигиеническим нормативам, включение в состав законопроекта отдельного полномочия Росприроднадзора по определению таких «допустимых вкладов» представляется избыточным. Все необходимые данные о распределении вкладов концентрации между отдельными объектами будут доступны уже на основании проведенных сводных расчетов и эти сведения могут использоваться непосредственно для определения квот выбросов для предприятий.
Одновременно с этим полномочия Росприроднадзора избыточно расширяются положениями статьи 6 законопроекта в части установления требования об обеспечении хозяйствующими субъектами свободного доступа на территорию объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду. Данная норма противоречит требованиям Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», согласно которому доступ на территории предприятия обеспечивается только в случае выездной проверки при подготовке соответствующего приказа и надлежащего уведомления проверяемого лица. Наблюдение за ходом эксперимента не является основанием для доступа на территорию предприятия.
В связи с этим положения законопроекта, устанавливающие полномочия Росприроднадзора по определению допустимых вкладов концентраций для квотируемых объектов и обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обеспечивать свободный доступ на территорию квотируемого объекта, предлагается исключить.
6. Реализация норм законопроекта, посвященных вопросам проведения эксперимента по квотированию, в совокупности с уже утвержденными комплексными планами по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух мероприятиями, повлечет за собой возникновение значительных природоохранных расходов предприятий, размещенных на территориях проведения эксперимента, в том числе в ряде случаев потребовав усилий и инвестиций, значительно превосходящих по масштабу расходы, которые были бы обусловлены природоохранным нормированием на основе общепринятых в Российской Федерации подходов.
В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о прекращении действия эксперимента на территориях эксперимента, достигших низкого или повышенного уровня загрязнения атмосферного воздуха, т.к. это априори означает сокращение частоты превышений гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, что выражается в улучшении показателя комплексного индекса загрязнения атмосферы (КИЗА) и является более корректным инструментом оценки, чем сокращение валовых выбросов.
Кроме того, положения закона № 7-ФЗ в части, касающейся порядка исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду, не позволят зачесть соответствующие расходы в качестве затрат на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, что представляется непоследовательным, поскольку целью расходования указанных средств будет являться именно снижение уровня негативного воздействия на атмосферный воздух на территориях проведения эксперимента.
В целях создания возможности для зачета в счет платы за негативное воздействие расходов, понесенных природопользователями в связи с реализацией эксперимента по квотированию выбросов и выполнением мероприятий, предусмотренных комплексными планами по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, необходимо дополнить законопроект следующими положениями:
(1) о внесении изменений в статью 163 закона № 7-ФЗ, предусматривающих, что особенности исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду для лиц, ведущих хозяйственную деятельность на территориях, на которых проводится эксперимент по квотированию выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, устанавливаются Федеральным законом «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха»;
(2) о внесении дополнений в одну из статей, посвященную проведению эксперимента, устанавливающих, что для лиц, ведущих хозяйственную деятельность на территориях, на которых проводится эксперимент по квотированию выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, затратами на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду наряду с предусмотренными пунктом 11 статьи 163 закона № 7-ФЗ признаются документально подтвержденные расходы на финансирование мероприятий, включенные в комплексный план мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и (или) компенсационных мероприятий в соответствии с перечнем таких мероприятий, предусмотренным в текущей редакции в пункте 7 статьи 5 законопроекта.
Для указанных лиц корректировка платы должна осуществляться путем вычитания из суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду затрат на реализацию упомянутых мероприятий безотносительно конкретных загрязняющих веществ, на сокращение выбросов которых направлены такие мероприятия. Также должна быть обеспечена возможность учета затрат, не учтенных при исчислении платы в отчетном периоде, в последующие отчетные периоды в течение всего срока реализации мероприятий, включенных в комплексный план мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и (или) перечень компенсационных мероприятий.
7. В законопроекте следует более определенно указать территории, где осуществляется контроль качества атмосферного воздуха с целью минимизации рисков для здоровья граждан. Контролируемую в интересах охраны здоровья граждан территорию населенных пунктов следует ограничить жилыми зонами и зонами рекреационного назначения, определенными в соответствии со статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Расчет и оценка риска для здоровья человека в соответствии с законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также определение контрольных точек должны производиться на основании границ жилых и рекреационных зон.
8. Полагаем, что целям отбора приоритетных загрязняющих веществ должен служить критерий высокого риска для здоровья граждан в жилых и рекреационных зонах. Необходимость дифференциации подобного риска предусмотрена Методическими рекомендациями по обработке и анализу данных, необходимых для принятия решений в области охраны окружающей среды и здоровья населения, которые были согласованы Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды (письмо от 23 мая 2000 г. № 05-19/42-9) и утверждены руководителем департамента Госсанэпиднадзора Минздрава России 27 февраля 2001 г. № 11-3/61-09.
Такой подход будет способствовать повышению степени целевого использования бюджетных и внебюджетных средств в рамках реализации федерального проекта «Чистый воздух».
9. Представляется необходимым отнести к обязательному содержанию комплексных планов мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, предусмотренных статьей 2 законопроекта, ранжирование по удельной стоимости экологических эффектов всех включаемых в такие планы мероприятий, требующих финансового обеспечения из бюджетных и внебюджетных источников. Подобное условие должно распространяться на все квотируемые объекты, включая объекты транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры.
С целью обеспечения единства подходов к распределению квот на территориях эксперимента в законопроект необходимо включить положение, устанавливающее единые правила квотирования для всех категорий объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, с I по IV.
10. С целью предотвращения негативных экономических последствий от введения системы квотирования необходимо предусмотреть возможность переуступки квоты выбросов или ее части между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и (или) между такими объектами, принадлежащими одному лицу. В случаях полного или частичного прекращения хозяйственной деятельности на отдельных объектах получаемые средства пойдут на социальные и природоохранные цели.
11. Полномочием по утверждению правил квотирования выбросов, предусмотренных статьей 4 законопроекта, предлагается наделить Правительство Российской Федерации по аналогии с утверждением Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него в соответствии с пунктом 5 статьи 12 закона № 96-ФЗ. Одновременно с этим необходимо предусмотреть полномочия органа исполнительной власти Российской Федерации или межведомственной комиссии по проведению независимой экспертизы и арбитражу принятых решений по распределению квот на выбросы.
12. По аналогии с пунктом 5 настоящей Позиции нормами законопроекта, регулирующими вопросы проведения эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ, необходимо предусмотреть особенности установления временно разрешенных выбросов для объектов, ведущих хозяйственную деятельность на территории эксперимента по квотированию. В свою очередь, в числе изменений, вносимых статьей 8 законопроекта в закон № 7-ФЗ, необходимо предусмотреть положения, которые устанавливают временно разрешенные выбросы при невозможности достижения квот на период выполнения плана мероприятий по достижению квот выбросов на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, а также на период осуществления компенсационных мероприятий.
13. Законопроект никак не конкретизирует принципы формирования уполномоченным органом субъекта Российской Федерации перечня компенсационных мероприятий, а указывает лишь, что мероприятия, включаемые в него, не должны быть помещены в соответствующие комплексные планы по снижению загрязнения атмосферного воздуха и, вместе с тем, должны быть направлены на улучшение качества атмосферного воздуха на территории эксперимента. Финансово-экономические аспекты формирования такого перечня, принципы выбора отдельным предприятием конкретных мер из такого перечня для целей включения в собственный план мероприятий, направленных на достижение установленных квот выбросов, в законопроекте не описываются. Неясно также, по каким причинам мероприятия, влияющие на качество атмосферного воздуха на территории эксперимента, могут не войти в комплексные планы по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, однако при этом законопроектом предлагается предписывать реализацию (или финансирование) таких мероприятий хозяйствующим субъектам.
Таким образом, законопроектом в текущей редакции создаются условия для навязывания хозяйствующим субъектам необходимости реализации за собственный счет любых мероприятий, хоть каким-то образом связанных с уменьшением негативного воздействия на атмосферный воздух, начиная от строительства или реконструкции объектов инфраструктуры (например, объездных дорог или современных котельных) и заканчивая, к примеру, покупкой новых, отвечающих более высоким экологическим стандартам, автомобилей для местных властей.
Учитывая изложенное, в законопроекте необходимо исчерпывающим образом описать принципы и правила формирования перечня компенсационных мероприятий, предусмотрев, в числе прочего, наполнение такого перечня на основании предложений организаций, подпадающих под требования о квотировании выбросов и по согласованию с ними, а также установить, что выбор промышленными компаниями конкретных компенсирующих мероприятий должен определяться на основании критерия «затраты/результат»: приоритетной должна признаваться реализация мероприятий, которые дают максимальный природоохранный эффект на единицу затрат в установленные для проведения эксперимента по квотированию сроки. В указанных целях необходимо, в числе прочего, предусмотреть необходимость проведения ранжирования компенсирующих мероприятий по указанному показателю и их сопоставление с мероприятиями, уже включенными в утвержденные комплексные планы по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух для конкретных территорий.
14. Необходимо обратить внимание на нереалистичность предусмотренных статьей 11 законопроекта сроков реализации эксперимента по квотированию с учетом ограничений, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Так, даже с учетом весьма сжатых сроков, отведенных указанной статьей на реализацию подготовительных мероприятий, завершение которых необходимо для начала разработки предприятиями планов мероприятий по достижению квот выбросов, такие планы могут быть подготовлены не ранее 1 февраля 2021 года, т.е. на реализацию самих мероприятий по достижению установленных квот законопроектом отводится менее четырех лет.
Таким образом, объективные ограничения, связанные с продолжительностью инвестиционного цикла компаний (от 5 до 10 лет), использование инструментов квотирования выбросов едва ли позволят достичь зафиксированных в Указе целей в установленный срок. Фактически, единственной доступной для промышленных компаний опцией достижения установленных квот выбросов на коротком горизонте станет сообразное сокращение объемов производства (там, где это может привести к значимым экологическим эффектам), что не представляется приемлемым решением, поскольку очевидным образом будет вступать в противоречие с иными целями в области социально-экономического развития страны, поставленными в Указе.
В описанных условиях основными инструментами достижения целей, поставленных в Указе, должны стать четырехсторонние соглашения между субъектами Российской Федерации, Минприроды России, Росприроднадзором и промкопаниями – крупнейшими загрязнителями и вступившие в силу с 1 января 2019 года положения природоохранного законодательства о технологическом нормировании на основе технологических показателей наилучших доступных технологий, а также доработка утвержденных в декабре 2018 года комплексных планов мероприятий по снижению вредных выбросов в атмосферный воздух в крупных промышленных центрах, в первую очередь в сторону их индивидуализации и наполнению доступными мероприятиями, способными дать значимый природоохранный эффект в среднесрочной перспективе.
